江蘇省公路水運建設(shè)工程安全監(jiān)管規(guī)定》政策解讀
發(fā)布時間：2014-09-22 瀏覽：3701
《江蘇省公路水運建設(shè)工程安全監(jiān)管規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）已經(jīng)2012年第52次廳務(wù)會議討論通過，并于2012年7月1日正式實施。現(xiàn)將有關(guān)政策解讀如下：
一、《規(guī)定》制定的目的和依據(jù)是什么？
答：為了加強我省公路水運建設(shè)工程安全監(jiān)督管理，落實安全監(jiān)管責任，規(guī)范安全監(jiān)管工作，保障人身及財產(chǎn)安全，根據(jù)國務(wù)院《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》、交通運輸部《公路水運工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》等有關(guān)法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，結(jié)合本省實際，由廳質(zhì)監(jiān)局起草本《規(guī)定》。
二、為什么要制定本《規(guī)定》？
答：2004年2月1日《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》（國務(wù)院393號令）頒布實施，賦予交通運輸主管部門公路水運建設(shè)工程行業(yè)安全監(jiān)管職責。為貫徹落實交通建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)管職責，省廳2004年5月出臺了《江蘇省交通建設(shè)工程安全監(jiān)督管理（暫行）規(guī)定》（以下簡稱“原《規(guī)定》”），明確工程安全監(jiān)督機構(gòu)的職責。2007年3月，交通部《公路水運工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》實施，對公路水運建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的內(nèi)容進行了明確，提出了公路水運建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理“統(tǒng)一監(jiān)管、分級負責”的原則。
“十二五”期間我省公路水運工程建設(shè)規(guī)模依然較大。原《規(guī)定》已不適應(yīng)目前公路水運工程安全監(jiān)管工作的需要，迫切需要根據(jù)當前實際，加強全省公路水運建設(shè)工程安全監(jiān)管的 “頂層設(shè)計”，調(diào)整公路水運工程安全監(jiān)管工作機制，出臺新的《江蘇省公路水運建設(shè)工程安全監(jiān)管規(guī)定》。
首先，安全監(jiān)管工作機制有待進一步完善。公路水運建設(shè)工程管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，牽涉到項目前期、招投標、項目實施等階段的多個部門和環(huán)節(jié)；涉及高速公路、跨江大橋、干線公路、航道、港口等多個領(lǐng)域。而每個環(huán)節(jié)都不可避免地涉及到工程安全。因此，加強工程安全監(jiān)管，僅靠質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是遠遠不夠的，需要對原先以質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)為主架構(gòu)的建設(shè)工程安全監(jiān)督管理工作體制進行進一步調(diào)整和完善，建立系統(tǒng)化、全過程安全監(jiān)管體系與工作機制。
其次，安全工作基礎(chǔ)有待進一步加強。由于我國交通建設(shè)工程安全生產(chǎn)理論至今尚未完全形成，國內(nèi)高等院校至今未開設(shè)公路水運建設(shè)工程安全相關(guān)專業(yè)乃至課程，交通行業(yè)各大科研院所實質(zhì)性地開展公路水運建設(shè)工程安全生產(chǎn)科學研究也不多，導致實際工作缺乏理論支撐，專業(yè)人才匱乏。要改變這種被動狀況，很大程度上要依靠各級交通運輸主管部門等職能機構(gòu)和建設(shè)單位主動組織開展工程安全生產(chǎn)科學研究，開展重點工程安全人才培養(yǎng)。因此，安全監(jiān)管工作內(nèi)容除了現(xiàn)階段主要開展的檢查工作以外，需要進一步在宣傳發(fā)動、科學研究、培訓教育方面進行進一步拓展。
第三，安全監(jiān)管工作責任需要進一步明晰和強化。近幾年來，國務(wù)院、省政府多次強調(diào)“管生產(chǎn)必須管安全”和“誰主管、誰負責”的安全監(jiān)管工作方針，省政府2010年10月9日下發(fā)的蘇政發(fā)【2010】126號《全省各級人民政府、各有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作職責暫行規(guī)定》文件明確提出了“一崗雙責”的原則，如何在全省交通運輸系統(tǒng)貫徹這些要求也可以通過制定廳規(guī)范性文件的形式予以明確。
第四，建設(shè)單位的安全管理總體責任還有待落實。招投標階段，有的建設(shè)單位不認真學習國家、行業(yè)的有關(guān)工程建設(shè)安全生產(chǎn)法律、規(guī)定，項目招標文件與安全生產(chǎn)要求明顯不符，也不提出將來項目實施過程中日常安全生產(chǎn)的要求和考核辦法；在項目實施階段，有的建設(shè)單位自身不組織檢查，僅僅靠監(jiān)理單位，過多地強調(diào)其他工作方面的困難，沒有履行安全生產(chǎn)工作的職責，因而導致項目的施工、監(jiān)理、設(shè)計等從業(yè)單位不能主動地去抓好項目的安全生產(chǎn)。在這種狀況下，僅僅靠項目之外的督促和檢查，很難從本質(zhì)上抓好項目的安全生產(chǎn)。
第五，原《規(guī)定》已不適應(yīng)當前公路水運工程建設(shè)安全監(jiān)管新形勢。2004年5月出臺的《江蘇省交通建設(shè)工程安全監(jiān)督管理（暫行）規(guī)定》對于推動當時全省公路水運建設(shè)工程安全監(jiān)管工作的開展起到了積極作用。但隨著新的法律法規(guī)的出臺以及形勢的變化，也出現(xiàn)了一些不相適應(yīng)的問題：
1、責任界定方面不全面。原《規(guī)定》只是規(guī)定了質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的職責，對于其他行業(yè)監(jiān)管部門（單位）的職責沒有進行明確。2、工作機制方面與部規(guī)定不一致。原《規(guī)定》是按照建設(shè)系統(tǒng)的安全監(jiān)督模式設(shè)定的工作程序，根據(jù)2007年交通部發(fā)布的《公路水運工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》，需要將原《規(guī)定》監(jiān)督模式調(diào)整為監(jiān)管模式。
3、工作內(nèi)容方面較為單一。原《規(guī)定》內(nèi)容僅規(guī)定了現(xiàn)場檢查的內(nèi)容，沒有包括行業(yè)政策、安全生產(chǎn)條件審查審批、施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證及安全生產(chǎn)管理人員考核、科學研究等方面的工作。因此《規(guī)定》不僅要增加以上內(nèi)容，還需要適應(yīng)新形勢下安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的特點，增加巡查、檢查、督查等工作內(nèi)容。
因此，根據(jù)公路水運工程建設(shè)新的發(fā)展要求，需要以科學發(fā)展觀為引領(lǐng)，全面謀劃整個工程安全監(jiān)管工作，進一步明確落實從業(yè)各方責任，加強工程安全監(jiān)管，通過全員、全過程、全方位的努力來實現(xiàn)我省公路水運建設(shè)工程的長治久安。
三、《規(guī)定》的調(diào)整范圍是什么？
答：根據(jù)交通部《公路水運工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》關(guān)于公路水運工程的定義，《規(guī)定》將我省公路水運工程安全監(jiān)管范圍界定在列入國家和地方基本建設(shè)計劃的有關(guān)建設(shè)項目。對于未列入國家和地方基本建設(shè)計劃的建設(shè)項目（如部分小型非政府投資項目），考慮到其不可控因素較多，對其安全監(jiān)管難度與風險較大，在現(xiàn)階段要求交通運輸主管部門有關(guān)管理機構(gòu)對其進行強制安全監(jiān)管條件尚不成熟，因此根據(jù)部《公路水運工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》，對于未列入國家和地方基本建設(shè)計劃的公路水運建設(shè)工程項目不納入本《規(guī)定》調(diào)整范圍，其安全管理工作依據(jù)相應(yīng)法律、法規(guī)、規(guī)章開展。
四、《規(guī)定》如何定位？
由于《規(guī)定》內(nèi)容涉及公路水運建設(shè)工程項目全過程，監(jiān)管主體基本上包括了所有參與工程建設(shè)管理的有關(guān)主管部門。編寫過程中，廳質(zhì)監(jiān)局曾多次召集有關(guān)部門與單位開會討論，反復征求意見，對《規(guī)定》條文進行仔細推敲，反復修改，由爭議較大到目前認識基本統(tǒng)一。《規(guī)定》主要體現(xiàn)在以下幾個主要方面：
首先，明確安全監(jiān)管主體與職責分工。根據(jù)統(tǒng)一監(jiān)管、分級負責、屬地管理的原則，《規(guī)定》第六條明確公路水運建設(shè)工程安全監(jiān)管工作由省交通運輸主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導。省交通運輸主管部門所屬有關(guān)管理機構(gòu)、設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）交通運輸主管部門根據(jù)項目管理權(quán)限依法負責本行政區(qū)域內(nèi)公路水運建設(shè)工程安全監(jiān)管工作。
《規(guī)定》中對于安全監(jiān)管主體主要從兩個方面進行劃分：一是基于職責分工，二是按項目管理權(quán)限劃分。1、基于職責分工。根據(jù)省政府關(guān)于安全生產(chǎn)“一崗雙責”的要求，《規(guī)定》中明確了交通運輸主管部門所屬各管理機構(gòu)在履行公路水運建設(shè)工程項目管理職責的過程中有關(guān)安全監(jiān)管工作的相關(guān)要求，切實體現(xiàn)“一崗雙責”，真正實現(xiàn)安全生產(chǎn)齊抓共管。
2、按項目管理權(quán)限劃分。項目管理的權(quán)限問題比較復雜。目前我省總的趨勢是管理重心在下移，單就省與市之間的關(guān)系而言，一般分為省直管與省、市共建。省直管是指由省廳或省政府指定的建設(shè)單位直接負責組織實施，除配合征地拆遷工作外，地方不再設(shè)立實體的建設(shè)管理機構(gòu)。省、市共建目前是省級指導、地方為主進行項目管理，是目前絕大多數(shù)重點項目的做法。按照《規(guī)定》確定的“統(tǒng)一監(jiān)管、分級負責、屬地管理”的原則，今后這些項目的安全監(jiān)管分工如下：（1）省直管項目由項目建設(shè)單位負責項目安全監(jiān)管，省廳進行行業(yè)安全監(jiān)管。
（2）省、市共建項目由項目建設(shè)單位負責項目安全監(jiān)管，市級交通運輸主管部門負責行業(yè)安全監(jiān)管，省廳進行行業(yè)指導和監(jiān)督。市級及市與縣級的分工可參照執(zhí)行。
鑒于目前公路、航道工程項目大多是交通運輸主管部門自身組織實施，容易將國家規(guī)定的政府監(jiān)管和建設(shè)單位管理不同的職責予以混淆，《規(guī)定》中首次提出了行業(yè)安全監(jiān)管和項目安全監(jiān)管的概念，明確了在省廳統(tǒng)一領(lǐng)導下，交通運輸主管部門各相關(guān)管理機構(gòu)的職責分工，以杜絕“以建代管”現(xiàn)象的發(fā)生。
其次，體現(xiàn)“安全第一、預防為主、綜合治理”。通過《規(guī)定》第三章對公路水運建設(shè)工程項目安全監(jiān)管的過程控制進行了明確，在交通運輸主管部門對公路水運建設(shè)工程項目進行審查、審批的同時，增加了安全生產(chǎn)條件等方面的內(nèi)容，以強化項目建設(shè)各方對安全生產(chǎn)工作的預防意識。并通過《規(guī)定》第四章中層級督查、專項督查與項目抽查等監(jiān)督檢查措施，起到預防效果。同時結(jié)合信用評價、社會監(jiān)督、獎勵處罰等措施實現(xiàn)安全生產(chǎn)工作的綜合治理。五、《規(guī)定》中對于項目安全過程控制是如何考慮的？
為使《規(guī)定》更加全面，起草小組查閱了所有涉及公路水運建設(shè)工程的現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章以及政策性文件，對公路水運建設(shè)工程項目基本建設(shè)程序進行了認真仔細的梳理，并對我省交通運輸主管部門有關(guān)工程管理的所有行政許可及行政權(quán)力進行了統(tǒng)計，將公路水運建設(shè)工程項目建設(shè)全過程當中涉及安全的內(nèi)容進行了整理分析，對其中重要環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管要求，在《規(guī)定》條文中予以明確。如：在項目招投標環(huán)節(jié)，要求建設(shè)單位在招投標工作中應(yīng)當充分考慮初步設(shè)計安全風險評估報告、勘察與設(shè)計單位安全建議，在招標文件中明確安全生產(chǎn)條件、安全生產(chǎn)信用情況、安全生產(chǎn)的保障措施等要求，并按規(guī)定報交通運輸主管部門備案。這些具體的要求實現(xiàn)了公路水運建設(shè)工程項目從工可、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、招投標、一直到施工階段安全生產(chǎn)的全過程、無盲區(qū)的監(jiān)管。
由于國家部分規(guī)章及政策性文件關(guān)于公路水運建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的規(guī)定并不全面，有的僅適用于公路工程，有的僅適用于港口工程，有的處于試行階段。《規(guī)定》中有關(guān)條文中對于涉及此類情形的均明確“按照國家有關(guān)規(guī)定……”，即對于國家已有規(guī)定的應(yīng)當按規(guī)定執(zhí)行，對于暫時未作規(guī)定的則不作調(diào)整。
六、如何對項目進行安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查？
根據(jù)近年來安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查工作的組織情況，《規(guī)定》將安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查工作分為層級督查、專項督查、項目抽查三類，并對每類督查活動適用的范圍、組織形式和工作方式予以明確，以期規(guī)范開展各類督查活動。關(guān)于監(jiān)督檢查頻率，《規(guī)定》第二十一條明確省交通運輸主管部門每年至少組織一次對設(shè)區(qū)的市交通運輸主管部門公路水運建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)管工作開展情況的層級督查。對于省交通運輸主管部門所屬有關(guān)管理機構(gòu)以及設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）交通運輸主管部門則未做強制性要求，僅要求其根據(jù)實際情況開展安全生產(chǎn)督查工作。這樣既充分考慮了各有關(guān)管理機構(gòu)的實際情況，也給予了設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）級交通運輸主管部門一定的自主權(quán)，增加《規(guī)定》的可操作性。
同時，對于風險大、技術(shù)難度高的公路水運建設(shè)工程項目，《規(guī)定》在第二十二條中明確，應(yīng)當對從業(yè)單位實施安全生產(chǎn)專項考核。有關(guān)風險大、技術(shù)難度高的項目則是參考部《公路橋梁和隧道工程設(shè)計安全風險評估指南》和《公路橋梁和隧道工程施工安全風險評估指南》進行確定。
